一、污染防治基金的法律基础

本着“谁污染，谁治理”的原则，环境保护部《关于加强土壤污染防治工作的意见》《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》确定修复治理责任主体是造成场地污染的单位，该责任主体承担环境调查、风险评估和治理修复的责任。造成场地污染的单位发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位承担相关责任；造成场地污染的单位已经终止的，或者由于历史等原因确实不能确定造成污染的单位或者个人的，由所在地县级以上地方人民政府依法承担相关责任；该单位享有的土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人承担相关责任。环境调查、风险评估和治理修复等所需费用应列入企业搬迁成本、企业改制成本或土地整治成本。

《陕西省固体废物污染环境防治条例》第二十条规定，下列转让土地使用权或者改变土地用途的场地，应当事先由原土地使用权人委托依法取得相关资质的评估机构进行场地环境风险调查评估，提出调查评估报告：（一）化工、有色金属、医药、电镀等行业生产企业的场地;（二）危险化学品的生产、储存、使用场地;（三）堆放和填埋生活垃圾、危险废物等固体废物的场地;（四）省环境保护行政主管部门确定的其他可能存在严重污染风险的场地。调查评估报告应当由环境保护行政主管部门组织专家进行评审，评审结论作为编制场地修复方案的依据。对经调查评估存在环境风险的，原土地使用权人应当编制污染场地治理修复方案，报环境保护行政主管部门批准后实施。环境保护行政主管部门应当将调查评估结论以及修复情况向同级相关部门和利害关系人通报。这里规定了污染场地的风险评估和编制修复方案的编制。场地责任人应当委托有相应能力的污染调查和风险评估单位依据（以下统称“调查评估机构”）开展风险评估。通常情况下，场地风险评估分为三个阶段，依次为初步调查、详细调查及风险评估。若场地受污染可能性较大的，属于关停搬迁的重污染企业原址用地，或曾用作重污染企业生产且拟开发利用的场地，可直接进行详细调查。具体内容按照《污染场地风险评估技术导则》进行。场地责任人应委托具有相应能力的机构组织编制污染场地治理修复方案。在编制治理修复方案过程中，环保、国土、规划等部门应明确污染场地治理修复目标。方案编制机构应在原有污染调查与风险评估的基础上，开展进一步污染详查，全面掌握场地污染程度与范围，并根据治理修复目标，编制治理修复方案。污染场地治理修复方案应当至少包括以下内容：一是治理修复的目标及范围；二是拟采用的技术路线与工艺流程；三是治理修复工程的环境影响分析，主要污染物去向及相应的环境保护目标和措施；四是治理修复工程的进度要求；五是施工过程中的工程和环境监理要求；六是治理修复工程验收监测方案、标准和要求；七是污染防治应急预案。如治理修复方案必须与建设项目结合实施的，还应提供建设项目的相应材料，并提出建设项目实施的相应要求。可以说我省的固体废物污染环境防治条例在危险废物处置场地预防污染或者场地修复方面立法较为先进。

地方性政府规章也已有过实践，如湖南、武汉、沈阳等地的环境保护基金管理办法，但是这些环境保护基金主要是用于各种环境要素的污染防治，资金主要由排污费构成，不适于时间长、工程量大的环境修复活动。

二、借鉴美国《超级基金法》的相关规定

1980年美国通过《综合环境反应、赔偿与责任法》（超级基金法）就是为了应对危险废物污染场地的问题。

（一）资金来源

根据《综合环境反应、赔偿和责任法》的规定，超级基金的资金来源主要是对石油和42种化工原料征收的专门税，还有授权期限为5年的联邦财政的常规拨款，每一个财政年度拨款4400万美元。

1986年提高了石油税，增加两项新的税收：一项是对50种化学衍生物征税；另一项是对年收入在200万元以上的公司所征收的环境税。在该5年的授权期限内，联邦财政还拨款2.5亿美元。《综合财政协调法》延展了上一个五年的授权期限，1995年以后，由于没有新的税收来源，主要是联邦财政的常规拨款和对潜在责任方的追溯的费用、基金利息以及罚款所得。超级基金的资金主要是原料税、环境税、联邦财政的常规拨款、对危险物品和污染场地的潜在责任人追回的费用、基金利息、对不愿承担场地治理但有治理责任的公司和个人的罚款以及一些投资收入等。

（二）责任主体

超级基金法第107条（a）款把潜在责任人分为四类：

一是船舶或设施的当前的所有人和经营人。若船舶释放危险物质，则责任主体是船舶的所有人和经营人，若是设施发生危险物质释放情况的，则设施当前的所有人和经营人，以及处置危险物质期间的所有人和经营人也是责任主体。

二是危险物质处置安排人和危险物质产生人。处置安排人是指通过协议的方式，将本人或他人所有或占有的危险废物交由拥有处置设施的他人处理的人。这类责任主体的成立必须以行为人的主观意图来辨别危险物质和有用产品的交易，如果合同的标的是有用产品，不成立处置危险物品的责任。

危险物质产生人相当于所有人，该产生人始终是危险物质的责任人，并适用严格的归责原则。

三是处置危险物质的运输人。运输人是否选择危险废物处置的地点是运输人能否成为责任主体的主要判断依据。该运输人已经明确选定了处置场所是承担超级基金法责任的前提和必要条件。

四是与公司承担连带责任的股东和经营管理人。若公司是超级基金法中的责任主体，而公司又不足以支付反应行动费用时，股东、高级管理人和子公司都有可能成为涉案公司的连带责任主体，但前提是对危险物质处置具有并且行使控制权。

（三）归责原则

在超级基金法中并未直接写入严格责任，而是规定该法框架下的“责任”采用《清洁水法》第311条中的责任标准。而在《清洁水法》中的第311条确实为严格责任，而且在超级基金法生效之际，已经有司法判例支持《清洁水法》的严格责任。

三、我国建立土壤污染防治基金制度

土壤污染的潜伏期长，修复难，土壤污染防治法以法律的形式对土壤污染的修复资金作出规定，国家建立土壤污染防治基金制度，设立中央和省级土壤污染防治基金，主要用于农用地土壤污染治理和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定或者消亡的土壤污染治理以及政府规定的其他事项。对该法实施之前产生的，并且土壤污染责任人无法认定或者消亡的污染地块，土地使用权人实际承担风险管控和修复的，可以申请土壤污染防治基金，集中用于土壤污染治理。除了上述土壤污染修复和治理外，防治基金还用于土壤污染防治的科学技术研究、示范工程和项目，各级人民政府组织的土壤污染状况普查、调查和监测、风险评估、风险管控、治理修复，涉及土壤污染事件应急处置以及其他相关支出。

然而，土壤污染防治基金资金的持续性是最难的问题，美国的超级基金制度在运行中该问题已显露无疑。而我国在建立和运行土壤防治基金制度过程中，财政、税收、价格、金融等经济政策和措施是必不可少的手段， 鼓励相关的信贷投放以及企业购买环境强制责任保险等都是有效途径，社会捐赠的资金和物资是开展环境保护和环境修复的有力支撑，以中华环境保护基金会为例，它的资金主要来源于国内外的慈善机构、社会团体和个人的捐赠，在河北丰宁沙棘基地和甘肃省景泰县城关村沙漠绿洲“四位一体”生态农业示范小区等项目中，都取得很大的成功。

土壤污染防治基金制度对土壤污染修复有了制度保障，但是，我国目前各种环境要素污染的治理和修复，或许应该以土壤污染防治基金、水污染防治基金和大气污染防治基金等构成的环境保护基金制度来治理污染和保护环境。

【参考文献】

1. 贾峰：《美国超级基金法研究——历史遗留污染问题的美国解决之道》，中国环境出版社2015年版。

2. 王曦，胡苑：《美国的污染治理超级基金制度》，载《环境保护》2007年第10期。

3.逯元堂，陈鹏，高军，徐顺青：《中国环境保护基金构建思路探讨》，载《环境保护》2016年第10期。