本文以白城市金辉热力有限公司诉吉林省环境保护厅、吉林省人民政府热力行政处罚及行政复议案为例，主要介绍在环境行政处罚中的“一事不再罚”原则。该案中白城市金辉热力有限公司因与被吉林省环境保护厅、吉林省人民政府热力行政处罚及行政复议一案，不服长春经济技术开发区人民法院作出的（2018）吉0191行初3号行政判决，向长春市中级人民法院提起上诉，最终长春市中级人民法院驳回上诉，维持原判。
      白城市金辉热力公司认为白城市环境保护局实施了与本案所涉相同的两个环境违法行为，分别于2016年12月22日、27日作出责令改正违法行为决定，并分别于2017年2月17日作出行政处罚事先（听证）告知书，拟作出立即改正违法行为和罚款的行政处罚，且依法组织了听证，尚待作出行政处罚决定。而省环保厅在白城市环境保护局作出行政处罚过程中，对上诉人同一违法行为再次给予行政处罚，严重违反了“一事不再罚”基本原则。二审法院经审查，白城市环境保护局虽然对金辉热力公司作出过行政处罚事先（听证）告知书，要求其立即对违法行为整改，但在金辉热力公司未及时整改以及白城市环境保护局亦未对金辉热力公司作出行政处罚的情况下，省环保厅对上诉人金辉热力公司的违法行为作出行政处罚决定未违反“一事不再罚原则”。
      在实践中及相关案例中可以看出不论是行政机关还是行政相对人对“一事不再罚”原则都存在不同的理解和疑惑，故本文主要介绍在环境行政处罚中如何理解和适用“一事不再罚”的原则。
      一、何为“一事不再罚”？
      行政法范畴上的“一事不再罚”其法律依据主要来自《行政处罚法》第二十四条的规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。一事不再罚原则是法理学上的概念，是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实、依据，给予两次或者两次以上的处罚。其目的在于防止法律规范设定冲突，防止重复处罚，体现过罚相当的法律原则以保护行政相对人的合法权益。
      二、如何界定“一事”？
      正确理解和适用“一事不再罚”原则，最为关键的就是厘清行政违法行为的“个数”。
      目前学术界，对认定“同一违法行为”存在行为规范说、自然行为说、构成要件说等观点。常见的违法行为可以分为纯粹的单一行为、持续性行为、连续性行为、吸收性行为等，其中单一行为比较好理解，不再赘述。
      持续性和连续性行为在实践中尤其常见和理解不一。持续性违法行为与连续性违法行为最大的区别是是否具有时间间断性，并且也不会因其持续性而转化为合法行为。
      持续性的行政违法行为是指行政相对人只实施了一个违法行为，但这种违法行为或者行为的后果一直处于持续状态，如果按照时间划分，属于多个事实，但法律上将其认定为同一个违法行为，最为典型的持续性违法行为是“未批先建”行为。
      连续性的环境违法行为是在较长时间内反复实施同种行政违法行为的情形。连续违法包括以某种行政违法为常业或习性的违法，例如企业的在线监测数据显示在5月-6月内存在不同时段多次排放氮氨超标的废水，该企业的超标排放行为符合“连续性违法行为”的构成要件，是基于同  一个目的实施的数个独立的排放行为，这些行为处于一个连续状态，每次中断是由于企业主观原因造成，如果对于每一次分别进行处罚，便会加重违法行为人的负担，并不符合执法根本目的。因此，这类行为在法律上应当认定为“一事”。
      吸收性的违法行为是指数个行为关系密切，前行为是后行为的必经阶段，后行为是前行为的必要结果。例如当事人“将危险废物提供给无经营许可证单位收集、处置”行为，导致“未按照国家规定填写危险废物转移联单”行为的必然发生，构成两个违法行为，而前行为被后行为吸收，因此，应当从重处罚。
      三、不再罚，是否意味着不能再对环境违法行为进行处理？
      一事不再罚，并不意味着只要对该（企业）违法行为进行了罚款处罚，就不能再采取其他措施了。目前我国环境行政处罚种类有警告、罚款、责令停产整顿、责令停产、停业、关闭；暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件、没收违法所得、没收非法财物、行政拘留。而罚款属于行政处罚的一种，不同种类的措施可并用。比如，非法排放、倾倒工业污泥除进行罚款处罚外，可同时采取查封、扣押（行政强制措施）；超标排污的除进行罚款处罚外，环保部门还可责令其停产整治。
      四、再次发现违法行为时，如何执法？
      根据《环境行政处罚办法》第十一条的规定，环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。
      关于这一点，应首先考虑该情形是否符合按日连续处罚的适用条件；若不符合的，需注意“责改期限是否届满”，如果期限届满，违法行为仍处于继续或连续状态的，可以认定为新的环境违法行为，再次进行处罚即可。
      行政机关对违法行为人作出行政处罚时，应当遵循“一事不再罚”的原则。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定即是这一原则在法律中的具体体现。一事不再罚作为行政处罚的一项基本原则，目的在于限制行政处罚的适用，防止行政主体不断启动处罚程序，从而保证公众对其行为的可预测性以及对行政机关权威的尊重和服从。

作者：齐婧茹

陕西韬达律师事务所