环境公益诉讼的分类

目前，生态环境公益诉讼主要分为三种类型：环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼。三类诉讼均为因环境污染而引发的诉讼，其宗旨均为保护生态环境等社会公共利益。但三类诉讼在有关诉讼提起的权利人主体、被告主体、适用情形、前置程序、举证程序等方面均有所不同。

一、提起诉讼的权利人主体不同

（一）环境民事公益诉讼。根据《环境保护法》第五十八条和《民事诉讼法》第五十五条规定，有权提起环境民事公益诉讼的主体为符合法律法规规定条件的社会组织或人民检察院。

（二）环境行政公益诉讼。根据《行政诉讼法》第二十五条规定，有权提起环境行政公益诉讼的主体为人民检察院。

（三）生态环境损害赔偿诉讼。根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（下称《环境赔偿规定》）第一条的规定，有权提起生态环境损害赔偿案件的主体为省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门。

二、诉讼的被告主体不同

环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的被告均为实施环境污染导致生态环境受到损害的主体，以及相应的承担连带责任的机构；而环境行政公益诉讼的被告则为对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关。

三、适用情形不同

（一）环境民事公益诉讼。适用于对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的情形。

（二）环境行政公益诉讼。适用于对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关在人民检察院提起检察建议后仍不依法履行职责的情形。

（三）生态环境损害赔偿诉讼。适用于发生较大、重大、特别重大突发环境事件；在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件；或发生其他严重影响生态环境后果等情形。

四、启动诉讼的前置程序不同

（一）环境民事公益诉讼。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称《公益诉讼解释》）第十三条的规定，人民检察院提起环境民事公益诉讼，应当先期公告三十日，并且只有在公告期满后没有其他机关和组织提起诉讼的情形下才能提起作为权利主体提前诉讼。如由社会组织提起环境民事公益诉讼，则无需通过前置程序。

（二）环境行政公益诉讼。根据《公益诉讼解释》第二十一条的规定，人民检察院提起环境行政公益诉讼的前提是行政机关在收到检察建议后在法定期限内不履行法定职责。

（三）生态环境损害赔偿诉讼。根据《环境赔偿规定》的规定，只有在与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的情形下，才能启动诉讼程序。

五、举证责任不同

（一）环境民事公益诉讼。适用举证责任倒置原则。根据《公益诉讼解释》第三十条的规定，已为环境民事公益诉讼生效裁判认定的事实，因同一污染环境、破坏生态行为而提起诉讼的原告、被告均无需举证证明，但原告对该事实有异议并有相反证据足以推翻的除外。被告主张直接适用对其有利的认定的，人民法院不予支持，被告仍应举证证明。

（二）环境行政公益诉讼。适用举证责任倒置原则。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十五条的规定，人民检察院提起行政公益诉讼，对下列事项承担举证责任：证明起诉符合法定条件；人民检察院履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实；其他应当由人民检察院承担举证责任的事项。被告应当就被诉行政行为的合法性承担举证责任。

（三）生态环境损害赔偿诉讼。适用“谁主张谁举证”的证据原则。根据《环境赔偿规定》第六条的规定，原告主张被告承担生态环境损害赔偿责任的，应当就举证证明：被告实施了污染环境、破坏生态的行为或者具有其他应当依法承担责任的情形；生态环境受到损害，以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额；被告污染环境、破坏生态的行为与生态环境损害之间具有关联性。

环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的竞合问题

环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的诉讼宗旨和目的都是为了保护生态环境等社会公共利益，但两类诉讼在提起主体、被告主体及举证责任等方面均有所不同，如果同一起环境污染事件中不同的权利主体同时提起环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼，应该如何处理？《环境赔偿规定》对此作出了明确规定。

根据《环境赔偿规定》第十六条的规定，在生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中，同一损害生态环境行为又被提起民事公益诉讼，符合起诉条件的，应当由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理。

第十七条规定，人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，再就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。 

从案例来分析企业环境责任

一、全国首例“濒危野生动物预防性公益诉讼”——“云南绿孔雀案”

2017年3月，环保组织“野性中国”在野外调查中发现，国家一级保护动物、濒危物种绿孔雀的重要栖息地处于戛洒江一级水电站蓄水以后的淹没区内。绿孔雀自2009年起被世界自然保护联盟 (IUCN) 红色名录评为濒危物种，在中国仅分布于云南省，现存数量少于500只。

戛洒江水电站的建设，不仅会吞噬绿孔雀残存生境，淹没绿汁江、石羊江、戛洒江、小江河沿河谷分布的季雨林、热带雨林植被, 还会危害陈氏苏铁、黑颈长尾雉、千果榄仁等多种珍稀保护物种的生存，对于红河流域仅存的且保存较为完整的干热河谷季雨林生态系统造成极大破坏。

“自然之友”在举报相关部门而未能推动有效解决后提起了环境公益诉讼，2017年11月6日，昆明中院受理“自然之友”诉新平公司、“昆明设计院”环境污染责任纠纷一案。

2018年8月28日，“云南绿孔雀案”在昆明中院开庭审理。在庭审中，双方的争议焦点是“红河干流戛洒江一级水电站项目的大坝建设、清库砍伐、蓄水淹没等相关行为是否是生态破坏行为，是否对淹没区的生态构成重大风险”。

自然之友诉称：由新平公司建设、昆明设计院总承包的云南省红河（元江）干流戛洒江一级水电站淹没区系国家一级保护动物、濒危物种绿孔雀的栖息地。该水电站一旦蓄水，将导致绿孔雀栖息地被尽数淹没，从而导致该区域绿孔雀灭绝的可能。此外，该水电站配套的清库工程需砍伐河道两边树木、进行道路修（改）建等，也将危害生长在该区域的国家一级保护植物陈氏苏铁，破坏当地珍贵的干热河谷季雨林生态系统。自然之友要求判令两被告立即停止该水电站建设，不得截流蓄水，不得对该水电站淹没区内植被进行砍伐等，并由两被告共同支付原告因本案产生的维护社会公共利益的合理费用及诉讼费用。

昆明中院经审理认为：戛洒江一级水电站的淹没区是绿孔雀栖息地，一旦淹没很可能会对绿孔雀的生存造成严重损害。同时，戛洒江一级水电站的《环境影响报告书》未对陈氏苏铁进行评价，新平公司也未对陈氏苏铁采取任何保护性措施。戛洒江一级水电站若继续建设，将使该区域珍稀动植物的生存面临重大风险。

2020年3月20日，昆明中院据此作出一审判决：被告新平公司立即停止基于现有环境影响评价下的戛洒江一级水电站建设项目，不得截流蓄水，不得对该水电站淹没区内植被进行砍伐。对戛洒江一级水电站的后续处理，待被告新平公司按生态环境部要求完成环境影响后评价，采取改进措施并报生态环境部备案后，由相关行政主管部门视具体情况依法作出决定；由被告新平公司向原告自然之友支付为诉讼产生的合理费用8万元。

该水电站在诉讼期间处于停工状态。

二、案例分析

原告“自然之友”注册成立于1994年3月31日，是中国成立最早的全国性民间环保组织，在2010年6月北京市朝阳区民政局注册之前所从事的环境保护工作也符合法律规定。因此，“自然之友”是符合《环保法》规定具有提起环境公益诉讼资格的社会组织。

该水电站建设项目的环境影响评价从程序上到实体上均存在重大问题。经过数次调查,专家评估认为该水电站建设施工和淹没的区域生态价值极高,生物多样性极其丰富,水电站的建设会淹没绿孔雀重要栖息地和季雨林，会对绿孔雀的生存造成严重损害。

由于本案是预防性公益诉讼，其损害结果还未实际发生，“自然之友”提起的诉讼请求为停止侵害、消除危险，在《环境保护法》第六十四条和《侵权责任法》第十五条规定的民事责任范围之内，因此应当予以支持。

三、预防性公益诉讼的意义

本案不同于之前诉讼之处在于它是预防性诉讼，起诉的目的是为避免水电工程对野生动物重要栖息地造成毁灭性影响。是环境资源审判落实预防为主原则的重要体现，它突破了有损害才有救济的传统理念，将生态环境保护的阶段提升至事中甚至事前，有助于加大生态环境保护力度，避免生态环境遭受损害或者避免生态环境损害的进一步扩大。这也是首次将环境公益诉讼的方式运用于野生动物栖息地的保护。

“云南绿孔雀”案的一审胜诉是一场里程碑式的胜利，因为这是我国第一个在珍稀物种栖息地遭到实质的破坏之前，就预判到结果，并通过法律手段去保护它的胜利果实。甚至可以说，这场预防性诉讼的成功，是人们环保观念转变的一个重要象征。

作者：郭茹

陕西韬达律师事务所