一、有效的行政协议

有效的行政协议需要具备三个条件，一是行政协议当事人具有签订协议的行为能力，二是意思表示真实，三是符合法律或者社会公共利益。需要注意的是，有的行政协议还需要符合特别生效要件。

实践中，需要注意以下几个问题：

（一）行政协议须经批准、登记生效的，应当按照法律、法规、规章的规定进行审查。

（二）对于须经批准、登记生效的，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，人民法院应当确定行政协议未生效。

（三）协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的，人民法院应予支持。

二、行政协议的无效

《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。

总体上，对于无效行政协议的标准应当把握“重大且明显违法”标准。这一标准体现在三个方面：

（一）对于以行政协议形式体现出来的行政行为，完全适用行政诉讼法第七十五条关于无效行政行为的规定。

（二）对于适用民事法律规范合同无效规定的，也要注意行政诉讼的特征，把握只有达到“重大且明显”违法标准的，才确认行政协议无效。

（三）要尽可能推进行政协议有效，尽可能通过瑕疵补正的方式实现行政协议重归有效。行政协议无效的内容可以补正，在一审法庭辩论终结前补正的，人民法院可以确认行政协议有效。

行政协议无效主要分为以行政协议形式体现出来的行政行为、适用民事法律规范的无效情形两种。以行政协议形式体现出来的行政行为包含三种情形：

（一）被告无职权或者超越职权订立的。

（二）作为行政协议主要内容的行政行为无效的。

（三）按照事项性质或者法律、法规、规章的规定不得订立行政协议的。

适用民事法律规范的无效情形，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。包含五种情形：

（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立协议，严重影响国家利益和社会公共利益。

（二）恶意串通。

（三）以合法形式掩盖非法目的。

（四）损害社会公共利益。

（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

在实践中，需要把握以下几个问题：

1.行政协议不区分管理性规定和效力性规定。

2.行政协议当事人约定无效情形的，该约定不产生效力。

3.协议无效程序主要有两种：第一种是行政相对人、利害关系人提起诉讼，请求法院确认行政协议无效。行政机关只有在行使抗辩权时，才能就行政协议无效提出抗辩意见。第二种是人民法院依职权确认行政协议无效。

三、行政协议的可撤销

《行政协议司法解释》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议”。

在理解行政协议的可撤销时，需要把握以下几个问题：

（一）行政协议的可撤销与行政协议的无效不同。

（二）行政协议的可撤销与行政行为的撤销不同。

（三）欺诈、胁迫、乘人之危，属于民事合同可撤销情形，在行政协议领域则一般属于无效情形。

（四）行政协议可撤销与可变更具有同质性。也就是说，可撤销与可变更适用条件一致。

（五）行政协议撤销程序包括两类：行政机关行使单方撤销、变更权；行政相对人行使撤销、变更请求诉权。

需要注意的是：

1.原告应当自知道或者应当知道撤销事由之日起1年内行使撤销权。

2.原告知道撤销事由后明确表示或者以自己行为放弃撤销权的，撤销权消灭。

3.行政机关只有在行使抗辩权时，才能就行政协议的可撤销提出抗辩意见。

4.人民法院在涉及欺诈、胁迫、乘人之危等情形，可能存在无效协议、可撤销协议竞合的情况下，可以根据案件具体情况依职权作出相应判决。

除了前述的欺诈、胁迫、乘人之危三种情形外，从行政协议的特点来看，构成行政协议可撤销的情形还主要包含两种：

（一）因重大误解而订立协议。需要注意的问题是：第一，误解须是“重大”误解。包括对协议的性质、对方当事人、协议标的物的质量、数量、履行地点、履行期限等发生误解。对于协议无关紧要的细节不构成“重大误解”。第二，误解是订立协议的原因。如果没有这种误解，当事人就不会订立协议。

（二）在订立协议时显失公平。一是，客观上协议当事人利益严重失衡，这是客观条件；二是，显失公平产生的主要原因是一方当事人故意利用优势或者另一方当事人经验不足、行事草率。这是主观条件；三是，要注意显失公平与商业风险的区别。交易活动必然存在风险，这种风险当事人应当预料到并且应当承担。商业风险不属于显失公平的情形。

四、行政协议无效、被撤销、不生效的法律后果

行政协议无效、被撤销、不生效后，只是不产生当事人所预期的法律效力，即不发生协议履行的效力，而并非不发生任何法律效力。

《民法典》合同编规定了三种法律后果：返还财产、折价补偿、赔偿损失。总体而言，行政机关应当承担恢复到合同没有订立协议时的状况。在行政协议诉讼中，主要包括四种：返还财产、折价补偿、赔偿损失、补救措施。

五、行政协议的解除

《行政协议司法解释》第十七条规定：“原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形，且不损害国家利益，社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议”。

从解除权角度来区分，行政协议解除分为一般解除和特别解除。后者特别解除是指法院适用情势变更原则，在履行协议确实困难，如果履行有失公平的情况下，法院判决解除协议的情形。在此，我们先探讨一般解除的情形。

在实践中，理解行政协议的解除，需要注意以下几个问题：

第一，行政协议的解除是专属行政协议当事人的权利。行政协议之外的利害关系人无权提出解除协议。

第二，允许解除的行政协议须是已经依法成立。

第三，解除协议一般涉及到的是主义务。特别是主义务导致协议目的无法达到。

（一）行政协议解除的分类

1.意定解除

意定解除分为协商解除和约定解除。协商解除是指，协议生效后，未履行之前，协议当事人以解除协议为目的，经协商一致，订立解除原协议的协议。

需要注意的问题主要是：

第一，协议解除并不以解除权事先存在为前提。即，没有解除权，也可以启动解除协议程序。

第二，协商解除是一个双方法律行为，应当准许协议订立的程序。在协商解除的协议未生效之前，原协议仍然生效。

第三，如果协商解除违反了法律规定的协议成立生效条件，解除协议的协议不能发生法律效力，原协议仍然要履行。

约定解除是指，当事人在协议中明确约定（存在解约条款），协议履行中出现特定的解除条件成就时，当事人一方或者双方有解除协议的权利。

需要注意的问题主要是：

第一，约定解除可以在订立协议时约定，也可以在之后另行订立保留解除权的协议。

第二，约定解除也是当事人之间订立的协议，因此必须符合协议生效的条件，不得违反法律，损害国家利益和社会公共利益，根据法律规定需要经过有关部门批准才能解除的协议，当事人不能约定解除。

2.法定解除

与意定解除不同，法定解除情形下，解除权人可以直接行使解除，解除协议；意定解除则是双方法律行为，一方的行为不能导致协议解除。

法定解除情形主要包括五种：

（1）因不可抗力致使不能实现协议目的。

（2）预期违约。

（3）迟延履行。

（4）因迟延履行或者违约行为不能实现协议目的。主要分为两种情形：一是迟延履行不能实现协议目的。二是违约行为不能实现协议目的。

（5）法律规定的其他情形。

（二）行政协议解除的程序

行政协议的解除程序包括协商解除程序、行政机关行使解除权程序、行政复议诉讼解除协议程序。与民事合同不同，行政协议的解除，考虑到行政协议所代表的国家利益或者社会公共利益，作为相对人一方的原告不能行使单方解除的形成权。除了协商解除协议，原告解除协议需要通过行政复议或者行政诉讼程序进行。

（三）行政协议解除的法律后果

行政协议解除的法律后果包括溯及力、责任承担等问题。实践中，一般需要把握以下几个问题：

第一，原则上，行政协议解除后，解除之前的协议关系仍然有效，即无溯及力。

第二，行政协议解除后，原协议确定的尚未履行的义务不再继续履行。

第三，赔偿损失。四是，违约金条款、定金继续有效。

作者：高志杰律师

陕西韬达律师事务所