所谓集体土地征收，是指政府根据公共利益的需要，将农民集体所有的土地予以征收并对土地所有权人和使用权人予以补偿安置的行为。在集体土地征收时地上的住宅以及其他附着物和青苗一并予以征收和补偿。

根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》的规定，集体土地的使用具有严格的限制，只有本集体的乡镇企业、乡镇村公益事业、公共设施、农民住宅可以申请使用本集体的土地。

随着城市建设发展，城市内新开发的项目需要使用农村集体土地，这种情况下就需将集体土地征收为国有土地，再由政府出让或者划拨给用地单位使用。本文笔者结合《土地管理法》《土地管理法实施条例》，与读者一起分享集体土地征收的法定程序。

审查征收项目是否属于公共利益

《土地管理法》第四十五条第一款规定：“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：

（一）军事和外交需要用地的；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；

（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；

（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；

（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形”。

审查四规划一计划

《土地管理法》第四十五条第二款规定：“前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准”。

据此，在审查征收项目是否属于公共利益后，还应审查建设活动是否符合四规划一计划。即：

1.发展改革部门审查项目是否项符合国民经济和社会发展规划；

2.城乡规划部门审查项目是否符合城乡规划和专项规划；

3.土地行政主管部门审查项目是否符合土地利用总体规划；

4.扶贫搬迁、保障性安居工程和为实施城市规划由政府组织成片开发需要征收的，应审查是否列入上一年度国民经济和社会发展规划。

土地征收预公告

《土地管理法实施条例》第二十六条第一、第二款规定：“需要征收土地，县级以上地方人民政府认为符合《土地管理法》第四十五条规定的，应当发布征收土地预公告，并开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。征收土地预公告应当包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容。征收土地预公告应当采用有利于社会公众知晓的方式，在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布，预公告时间不少于十个工作日。自征收土地预公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽抢建；违反规定抢栽抢建的，对抢栽抢建部分不予补偿”。

据此，县级以上地方人民政府认为项目符合《土地管理法》第四十五条规定的“公共利益、四规划一计划”后，接下来应当发布征收土地预公告。具体公告内容包括：

1.征收土地预公告应当包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容。

2.征收土地预公告应当采用有利于社会公众知晓的方式，在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布，预公告时间不少于十个工作日。

3.自征收土地预公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽抢建；违反规定抢栽抢建的，对抢栽抢建部分不予补偿。

土地现状调查

《土地管理法实施条例》第二十六条第三款规定：“土地现状调查应当查明土地的位置、权属、地类、面积，以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等情况”。

社会稳定风险评估

《土地管理法实施条例》第二十六条第四款规定：“社会稳定风险评估应当对征收土地的社会稳定风险状况进行综合研判，确定风险点，提出风险防范措施和处置预案。社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加，评估结果是申请征收土地的重要依据”。

需要注意的是，社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加，评估结果是申请征收土地的重要依据。社会稳定风险较高的，可能不会批准征地。

拟定征收补偿安置方案

《土地管理法实施条例》第二十七条规定：“县级以上地方人民政府应当依据社会稳定风险评估结果，结合土地现状调查情况，组织自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障等有关部门拟定征地补偿安置方案。征地补偿安置方案应当包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等内容”。

据此，拟定征收补偿安置方案应依据社会稳定风险评估结果，并结合土地现状调查情况，还需要组织自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障等多个有关部门一起参与拟定。

公告征收补偿安置方案并征求公众意见

《土地管理法实施条例》第二十八条第一、二款规定：“征地补偿安置方案拟定后，县级以上地方人民政府应当在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告，公告时间不少于三十日。征地补偿安置公告应当同时载明办理补偿登记的方式和期限、异议反馈渠道等内容”。

听证

《土地管理法实施条例》第二十八条第三款规定：“多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证”。
签订补偿安置协议

《土地管理法实施条例》第二十九条规定：“县级以上地方人民政府根据法律、法规规定和听证会等情况确定征地补偿安置方案后，应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。征地补偿安置协议示范文本由省、自治区、直辖市人民政府制定。对个别确实难以达成征地补偿安置协议的，县级以上地方人民政府应当在申请征收土地时如实说明”。

补偿安置资金到位

《土地管理法》第四十七条第二款规定：“拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明”。

据此，征收报批前应落实土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅以及其他地上附着物和青苗等的补偿费用、社会保障费用等，并保证足额到位，专款专用。有关费用未足额到位的，不得批准征收土地。

审批土地

《土地管理法》第四十六条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：

（一）永久基本农田；

（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；

（三）其他土地超过七十公顷的。

征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”。

《土地管理法实施条例》第三十条规定：“县级以上地方人民政府完成本条例规定的征地前期工作后，方可提出征收土地申请，依照《土地管理法》第四十六条的规定报有批准权的人民政府批准。有批准权的人民政府应当对征收土地的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第四十五条规定的为了公共利益确需征收土地的情形以及是否符合法定程序进行审查”。

据此，相关前期工作结束以后，依照《土地管理法》第四十六条的规定报有批准权的人民政府批准。由省政府或者国务院进行审查并批准征地，即对征收的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第四十五条规定的为了公共利益确需征收土地的情形以及是否符合法定程序进行审查。

公告并组织实施

《土地管理法实施条例》第三十一条规定：“征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施”。

据此，征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排。此时农民与政府签订的征地补偿安置协议正式生效，按照之前签订的协议，对土地和地上住宅、其他附着物实施征收。对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人对土地征收不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

强制执行

被征收土地所有权人、使用权人在规定的期限内对征收补偿行为不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在规定的期限内又不腾退的，由市、县人民政府依法申请人民法院强制执行。根据法院准予执行裁定，实施地表清理和房屋拆除，相关强制行为不得扩大强制清理的范围或者使用违法手段造成被征收人扩大损失的产生。

人民法院强制执行完毕后，征收基本完成。实施征收的人民政府应当对被征收地块进行清理，整理出净地后，再通过划拨或是出让的方式将该地块交给新的开发单位，以建设新的项目。

作者：高志杰律师

陕西韬达律师事务所