2016年的中央一号文件要求，全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用。国土资源部下发的《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（简称18号文）中强调，“全面实施耕作层剥离再利用制度，建设占用耕地特别是基本农田的耕作层应当予以剥离，用于补充耕地的质量建设，超过合理运距、不宜直接用于补充耕地的，应用于现有耕地的整治”。并要求采取综合措施，毫不动摇地坚守耕地红线，坚决纠正占优补劣问题，对建设项目耕地占补平衡进行严格审查把关。

耕地耕作层土壤（俗称表土），是指地表最上层部位的土壤，其薄厚因土壤类型而异，一般厚约20～30厘米。土壤的表土层，为植物根系密集而有机质丰富的土层，是地球有机物活动的主要场所，拥有大量的有机物质和微生物，以及植物生长所需的更高水平的营养物质。

已有研究表明，形成1厘米厚的表土需要100～400年时间，平均也需要200年。在农田中，形成2.5厘米厚的表土一般需要200～1000年；在林地或牧场，形成同等厚度的表土所需时间会更长；石灰岩地区表土的形成时长可能会超出人们的想象。

在以往的项目建设中，由于对耕地耕作层土壤剥离（又称表土剥离）的不重视，大量有价值的表土被建设单位当作废土遗弃，而由于没有专项资金对表土进行存储、运输和利用，导致每年大量的新开垦耕地和矿山废弃地以及中低产田，由于缺乏肥土而难以增厚、提高等级。

实行建设用地占用耕地耕作层土壤剥离，并用于土地开垦项目或中低产田改造，是提高耕地质量的有效途径。

在我国，目前相关立法较少，目前在陕西省适用的法律法规，主要如下：

《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定：县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十一条规定：县级以上地方人民政府应当采取措施，预防和治理耕地土壤流失、污染，有计划地改造中低产田，建设高标准农田，提高耕地质量，保护黑土地等优质耕地，并依法对建设所占用耕地耕作层的土壤利用作出合理安排。

《基本农田保护条例》第十六条规定：占用基本农田的单位应当按照县级以上地方人民政府的要求，将所占用基本农田耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

《土地复垦条例》第十六条规定：土地复垦义务人应当首先对拟损毁的耕地、林地、牧草地进行表土剥离，剥离的表土用于被损毁土地的复垦。

《陕西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十一条规定：县级以上自然资源行政主管部门应当加强对耕地耕作层剥离工作的管理和指导。

建设项目经依法批准占用永久基本农田的，建设单位应当按照国家有关技术规范对所占用永久基本农田耕作层进行剥离，并按照自然资源行政主管部门的要求将剥离的耕作层土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

耕地耕作层剥离工作具体实施办法由省自然资源行政主管部门制定。

随着我省经济不断发展，城镇化水平不断提高，大量建设项目占用了耕地资源，这导致原本就稀缺的良田面积进一步减少。

为有效应对这一情况，2021年7月16日，陕西省自然资源厅、陕西省农业农村厅印发《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，文件中提到：“要规范设施农业用地管理，严格设施农用地利用。设施农业建设应坚持保护耕地和节约集约用地原则，充分利用未利用地、工矿废弃地、废旧宅基地及边角地等，尽量少占或不占耕地，并通过工程、技术等措施实施耕作层表土剥离，减少对耕地耕作层土壤的破坏。设施农业属于农业内部结构调整，涉及使用一般耕地的，不需落实占补平衡。设施农业用地不再使用的，经营者应当于生产结束6个月内按照土地复垦有关规定恢复原土地用途，并由乡镇政府报县（市、区）自然资源主管部门验收。设施农业用地被非农建设占用的，应依法依规办理建设用地审批手续，原地类为耕地的，应落实耕地占补平衡。作物种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层、确实难以避让的，允许使用永久基本农田，但必须补划”。

为有效保护耕地资源，规范我省耕地耕作层土壤剥离工作，相关立法工作迫在眉睫。

立法工作应从顶层进行设计，规定资金来源、用地单位和各级政府的职责。地方要出台配套的实施办法，进一步细化并明确剥离范围、利用方向、工作程序、各主体职责、工作内容、资金来源和奖惩措施等内容。

其中需要着重明确以下三点：

一是要明确责任主体与资金来源。表土剥离再利用要按照“谁占用、谁剥离、谁出资”的原则，明确剥离责任主体与资金来源。占用优质耕地的，尤其是基本农田，用地单位需要投入或缴纳更多的资金成本用于建造与占用耕地质量相当的耕地，其中包含表土剥离再利用费用；

二是要明确剥离范围。不论何种类型的项目，包括国家重点项目和一般建设项目，占用耕地的耕作层符合剥离要求的，都要进行剥离，并将费用纳入项目建设成本。适宜剥离的表土不单单局限于耕地，还可以包括符合条件的其他农用地；

三是明确法律责任。对于未按规定进行表土剥离或剥离的数量、位置不符合要求的用地单位，需要责令其整改并停止办理用地审批手续，破坏耕作层的要进行严厉的经济处罚，破坏超过一定面积的甚至可追究用地单位相关人员的刑事责任；对于未起到监督管理职责的各级政府，可采用暂停当地农转用审批手续等行政措施进行处罚。

作者：刘佳峰律师

陕西韬达律师事务所