近年来，行政复议“双被告”是立法机关为改变行政复议高维持率的局面，而在2014年的《行政诉讼法》修订中做出的折中修改方式。
      《行政诉讼法》第26条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。
      这一修改被评价为“为了解决行政复议实践中的具体问题而人为设计的一个程序性制度，具有强烈的问题导向性”。该制度实施后，一段时间内全国复议数量上升，增加了行政复议在行政争议救济中的比重。
      一、现状困境
     （一）“双被告”制度发挥受限
      “双被告”制度实施后，尽管全国行政复议案件受理率逐年上升，但是部分地方仍然存在年度复议案件受理数量下降的情况。可见，“双被告”制度并不能够直接带来复议受理案件的提高，至少目前两者之间缺少明确的正相关性。并且，关于复议直接纠错率的走向，纠错率的提高并非绝对。
      （二）复议机关“维持会”转“驳回会”初露端倪
      2015年5月11日正式实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第6条第1款规定，行政诉讼法第26条第2款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。
      由此，“双被告”制度无疑是为解决复议“维持会”现象而量身定制的、具有问题导向性的制度，但该条司法解释将复议申请不符合受理条件为由的驳回，排除在“双被告”制度之外。如果说“不愿当被告”是复议人员的普遍心理，由“维持会”转向“驳回会”初露端倪，这显然已经严重偏离了该项制度的初衷，“双被告”制度的“后遗症”问题其实已经凸显了。
      二、现状困境原因分析
      从现状来看，由于本质上并未改变行政复议权利分散，权威性低的特点，随着时间的推移，“双被告”制度产生的复议比重“应激性增长”的背后潜藏的本质问题已经在实务中显现。该制度针对性的优势渐显疲态，行政复议与行政诉讼的关系显出回流趋势。对于现状与复议不独立的问题，笔者认为主要由以下几点冲突导致。
      （一）定位冲突
      自1990年《行政复议法》实施以来，复议制度在功能定位上就存在争议，1998年，《中华人民共和国行政复议法 ( 草案) 》说明中，将行政复议定位为“是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”并认为“不宜，也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法’化”。
      而新修订的《行政诉讼法》第26条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，做出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。
      这一安排的基础是“目前行政复议制度的行政化特征明显，维持原行政行为，表达了复议机关的意志，复议决定也是一种行政行为，应当接受司法监督”。此规定不仅大量增加了复议机关的诉累，减缓了处理复议案件的效率，更降低了复议机关的独立性与权威性。
      行政复议长期以来矛盾的定位，在“反司法化”的影响下畏首畏尾，导致行政复议存在低，权威性弱，即使在“双被告”制度的倒逼之下，也会倒流回依附行政诉讼存在的局面，走到“驳回会”的尴尬处境。
      （二）受案范围冲突
      由于行政诉讼法早期主要围绕行政处罚行为设计，缺乏对全部行政行为的科学把握，其制度的完善寄望于后续的不断完善。而在此过程中，本就定位不清的行政复议在程序设计上与行政诉讼时而亦步亦趋，时而南辕北辙，致使不被司法强化的行政复议在救济中权威性低，方向性差，既产生复议独立性低的本质问题，又造成了其在“维持”与“驳回”间的摇摆不定具体体现在受案范围上。
      我国行政诉讼制度在很大程度上是以行政处罚案件为模型而建立起来的，造成了案件种类单一、制度设计缺乏通盘考虑的情况，故采取了逐步扩大受案范围的立法思路，而这样的历程与行政执法现状、行政法治水平不相适应，缺乏科学设计，行政复议狭窄的受案范围也显得难以协调。
      （三）管辖冲突
      随着改革的深入，出于对行政复议与行政诉讼有机衔接的要求，越来越要求复议机关的独立性，行政复议的“准司法性”也越来越受到认可。根据新行政诉讼法及其司法解释的相关规定，改变的适用范围缩小，除了改变原行政行为处理结果的，其余未改变处理结果但仅改变事实认定或者法律适用的，包括复议机关驳回复议申请和驳回复议请求(以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外)的，都视为复议维持。可见，与旧行政诉讼法相比，复议机关当被告的可能性直线飙升，这也就直接造成了复议机关应诉压力的剧增，不堪重负的复议机关只能在行政与司法的夹缝间求存。
      综上所述，从新《行政诉讼法》的修订来看，并没有改变“双被告制度”下问题针对性解决的疲弱现状，可见不改变行政复议本质上独立性弱，权利分散的问题，通过外力实现其行政争议救济机制的作业的措施都会得不偿失。故在内部，应从行政复议自身出发，以复议委员会形势相对集中复议权的行使，废除“双被告”制度；外部则实现县域法制机关的“弱弱联合”，协调行政诉讼改革，改变行政复议跛足现状。

作者：李佳玉
陕西韬达律师事务所