案例简介

A公司2017年8月1日对某应报批环评的建设项目进行开工建设，2019年9月12日建设竣工并验收，2021年8月12日获得该项目环评批复。当地环境部门于2022年7月1日对A公司进行调查，发现上述相关违法事实。

根据《环境影响评价法》及《建设项目环境保护管理条例》相关规定，应当对A公司进行“由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，及处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”的行政处罚。

问：现在当地环境部门能否对A公司相关违法行为进行处罚？

《行政处罚法》第三十六条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。

前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。

具体到本案中，很明显该违法行为处于持续状态，应从行为终了之日起计算。那么问题在于，本案中违法行为终了之日应按哪个时间确定？是建设活动结束之日还是获得环评批复之日？

一种观点认为，应当是建设活动结束之日。因为当建设活动结束时，违法行为即不复存在，追溯期的起算时间点应从建设活动结束之日起算即2019年9月12日。当地环境部门于2022年7月1日发现该违法行为，距离违法行为结束时间已经超过2年追溯期，不应再对其进行行政处罚。

另一种观点认为，本案中的违法行为指的是“没有获得环评批复即进行建设活动的行为”，A公司虽然于2019年9月12日停止了建设活动，但依然没有报批环评，所以违法行为仍然处于持续状态，直到获得环评之日起违法行为持续状态结束。

本案中，A公司2021年8月12日获得环评批复，违法行为终止，追溯期起算时间点应从2021年8月12日起算，截止环境部门发现该违法行为时，未过追溯时效，仍然可以对A公司进行处罚。

笔者认为

从法律条款来讲，成立该违法行为应当共包含三个构成要件：

1、建设项目属于应当报批环评的建设项目；

2、建设单位没有报批环评；

3、建设单位进行开工建设从事建设活动。

只有违法事实符合该法律条款的全部构成要件时，该违法事实成立，缺一不可。

具体到本案中，A公司2019年9月12日停止建设活动，该构成要件于2019年9月12日前成立。于2021年8月12日获得环评批复，该构成要件2021年8月12日前成立。也就是说2019年9月12日前，“未报批环评”及“未获得环评批复”两个构成要件是全部成立的，该案件事实能够全部涵摄于该法律规范。2019年9月12日之后，构成要件3“建设单位进行开工建设从事建设活动”已经不能成立，当事人已经停止了建设活动，该违法行为事实不能全部涵摄于该法律规范，违法行为持续状态终止。

另外，环保部在《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函〔2018〕31号）中对该问题亦进行了明确回复：

二、关于“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限

（二）追溯期限的起算时间

根据上述法律规定，“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算。因此，“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条的规定，不予行政处罚。

因此，本案中追溯期起算时间点应从建设活动终了之日即2019年9月12日起算，至2022年7月1日环境部门发现该违法行为时，已经超过2年的追溯时效，不能对A公司进行行政处罚。

法条链接

《环境影响评价法》第二十五条

建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。

《环境影响评价法》第三十一条

建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

《建设项目环境保护管理条例》第九条

依法应当编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书、环境影响报告表报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。

《建设项目环境保护管理条例》第二十一条第（一）项

建设单位有下列行为之一的，依照《中华人民共和国环境影响评价法》的规定处罚：（一）建设项目环境影响报告书、环境影响报告表未依法报批或者报请重新审核，擅自开工建设。

作者：党阳光

陕西韬达律师事务所