环评信用扣分性质的认定，关乎当事人权利救济的问题。关于环评信用扣分是否属于行政处罚的问题，一直众说纷纭，争议不断。

《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》第六条规定：“设区的市级以上生态环境主管部门（以下简称市级以上生态环境主管部门）应当加强对编制单位的监督管理和质量考核，开展环境影响报告书（表）编制行为监督检查和编制质量问题查处，并对编制单位和编制人员实施信用管理”。

2019年10月生态环境部制定了《建设项目环境影响报告书（表）编制单位和编制人员失信行为记分办法》对前述失信记分管理进行了进一步细化。

那么，对于环评编制单位及编制人员失信行为进行扣分到底是一种行政管理行为还是一种行政处罚？

一种观点认为：对当事人进行扣分管理属于行政处罚。

以交警进行道路交通管理扣分为例：

行政处罚是指行政主体对违反行政法义务的相对人给予行政制裁的具体行政行为，其具有行政惩戒性的特点。

构成行政处罚要求处罚主体必须是具有行政管理职能的组织，当事人违反了行政法律规范。与行政处罚相比较，记分有以下特点：行政性记分作为交警部门对道路交通安全进行管理的行政措施，从管理主体、管理目的、管理方式而言，当然具有行政性。

记分是交警部门针对特定驾驶人的特定道路交通违法行为作出的行政处理，而这种处理在事实上对驾驶人资格会产生影响，因而属于一种具体行政行为。

记分行为本身就是行政主体对道路交通违法行为作出的最终处理结果之一，与行政处罚一样，均是对同一违法行为作出的不利评价和制裁，而并非只是作为某一最终结果的中间环节存在。记分只要一经实施，驾驶人的权利义务事实上已受到影响，从惩戒上看与警告有同样效果。

记分对于驾驶人的驾驶资格会产生实质性影响，特别是关键节点的记分，例如使记分周期内的累计记分达到12分的记分行为，会使驾驶人的驾驶资格受到限制。如本案原告的驾驶证记12分将导致原告的驾驶证从A2降至B2，驾驶人如果未能按时处理记分对应的处罚，还会影响到下一记分周期的累计记分额度。

从另一角度理解，在施行记分制度之后，驾驶资格实际上是被量化了，记分更类似于一种保留资格的机会，每一次记分行为当然会对这种机会造成实质性影响，因而记分实际上具有申惩的性质。

通过对行政处罚与记分特点的对比分析，可以看出，记分行为具备行政处罚的性质，记分较之传统的行政处罚种类有其特殊性，但这并不妨碍其具有惩戒性，适用对行政处罚的原则和规则。同时，在积分处罚过程中，应按行政处罚程序予以事前告知。

另一种观点认为：扣分并不属于行政处罚。

其不在《行政处罚法》第九条规定的任何形式的行政处罚的种类。那么它是否属于《行政处罚法》 第九条第六项规定的“（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚”。

关于环评编制单位及人员失信扣分的相关制度是由生态环境部在《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》以及《建设项目环境影响报告书（表）编制单位和编制人员失信行为记分办法》中作出规定，其属于部门规章。

而关于交通管理扣分是在《道路交通安全法》第二十四条中作出规定：“公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度”。

而这属不属于行政处罚呢？《道路交通安全法》第八十八条明确规定：“对道路交通安全违法行为的处罚种类包括：警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留”。其中明显不包括记分。

根据《道路交通安全法》的相关规定来看，其将记分单独作出规定，与行政处罚的种类相区分，其实已经是否认了记分行为属于行政处罚的一种。因此记分并不属于行政处罚。

那么，记分不属于行政处罚的话会不会对当事人的救济途径产生影响，从而导致当事人无法实现权利救济？

笔者认为：记分虽然不能被归为行政处罚的一种，但仍然是一种具体的行政行为，对当事人的权利义务仍然产生了一定影响。根据《行政诉讼法》的相关规定，当事人仍然有权提起行政复议或行政诉讼。

作者：党阳光

陕西韬达律师事务所